上個月國務院一紙文書,要求各地融資平臺剝離政府融資職能,建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。
  這並不是中央第一次要求清理地方融資平臺亂象,早在2012年摸底地方債務時就已經要求各地融資平臺逐步整改,而廣州也率先動作,從2012年開始對城投、水投等七大融資平臺進行清理,將其從融資平臺陸續轉變成一般國企,不再承擔政府融資任務,目前七大平臺的改造轉變已經陸續完成。
  2012年開始轉為“一般類公司”
  廣州融資平臺和政府的脫鉤過程始於2012年,當時為了規範部分地方政府融資平臺的管理,省府印發了《廣東省加強地方政府融資平臺公司管理工作實施方案的通知》,要求部分單純依靠財政資金還債的融資平臺將被逐步撤銷為政府融資的功能,改造成一般類國企。
  文件提出,各融資平臺中還款來源70%以上(含70%)來源於財政性資金的公益性在建項目,不得再繼續通過融資平臺公司融資,應通過財政預算等渠道,或採取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。
  從當年開始,廣州各大融資平臺開始根據自身情況逐漸改造,資產負債率在70%以下、符合中央政策的城投集團和市地鐵公司率先從“融資平臺類公司”整改為“一般類公司”,整改之後就不再為市政府融資,而平臺存量的債務分成兩類處理,對於無法產生經營收入的公益類項目,由市財政資金進行逐年還本付息,而本身能產生經營收入的經營性項目,則由城投自己承擔。
  在城投、市地鐵公司等之後,廣州其他融資平臺也陸續完成整改轉變,資產負債率最高的水投集團在2013年年初市政府通過各種手段註入100億元資產之後,當年負債率降到了70%的紅線之下,從2013年3月開始也正式從融資平臺變身成“一般類公司”。
  行政官員不再任融資平臺一把手
  在七大融資平臺轉變成一般國企的同時,其人事構成也逐漸“去行政化”。南都記者註意到,過去由行政部門負責人兼任融資平臺一把手的情況隨之改變,最典型的是廣州亞運期間為政府籌資最多的城投和水投。在2013年以前是由市建委副主任陶鎮廣兼任市城投集團董事長,而在這之後,陶鎮廣從城投董事長一職離任,只擔任市建委副主任,而新的城投董事長朱志剛則不在市建委兼職;從今年開始,過去一直兼任市水務局副局長的水投集團董事長駱寧安從市水務局去職,只擔任水投集團董事長一職。在行政官員離開城投水投之後,算上一直沒有行政人員任職的交投等其他平臺,目前七大融資平臺一把手已經由非行政官員擔任。
  另外,按照中央及省整改要求,七大集團不再成為政府融資平臺後,並不意味著它們不會再借債,而是其後續的新增項目的債務將由自身承擔,靠投資項目自身的收入償還,政府不再對其債務兜底;同時,此舉也並不意味著市政府就不會再舉債,今年4月市財政局向市人大提交的債務數據顯示,2014年廣州計劃舉債292.06億元,主要用於地鐵和土地開發等城建項目,這些債務將用於城投、水投等公司歷史債務償還。
  2014年廣州市政府
  借債292 .06億元
  2014年廣州市政府將再借債292.06億元,歸還本息297.72億元,這些錢主要用途包括:
  ●市城投集團投資的歷史城建項目應付未付工程結算款84.21億元,根據結算進度及資金籌集情況,2014年計劃融資11.41億元,支付工程結算款。
  ●市水投集團2014年計劃融資19.65億元,用於支付亞運治水項目(污水管網、農村生活污水治理、調水補水、治理水浸街和河涌綜合整治)工程結算款。
  ●市地鐵總公司根據地鐵建設計劃,2014年資金需求401億元,包括軌道交通六號線、九號線、十一號線等地鐵線路及環島新型有軌電車系統、廣從快速路、城際軌道等項目。為籌集地鐵建設資金,2014年計劃融資172億元。
  ●市土地開發中心2014年計劃融資85億元,用於廣州造紙廠、琶洲地區、廣州國際金融城起步區員村地塊、金沙洲地塊、廣州航空產業基地等地塊土地儲備。
  ●地方政府債券預留4億元舉債額度,具體項目待省下達廣州市額度後另行研究。
  數說
  主要融資集團財務現狀
  水投:財務壓力增大財務風險
  2012年9月末,總資產423.33億元,總負債372.12億元,資產負債率87 .9%;20 11年,總資產406.87億元,總負債351.44億元,資產負債率86.38%;
  2010年,總資產388.25億元,總負債328 .15億元,資產負債率84 .52%;2009年,總資產210 .31億元,總負債145.53億元,資產負債率69.2%;
  20 12年審計報告則顯示,2012年水投集團凈利潤為虧損3.86億元,2011年則虧損4 .07億元,2010年虧損3.47億元,2009年虧損1.79億元。
  2013年度第一期中期票據募集說明書顯示,由於公司近年基礎設施建設力度加大,導致大規模資金投入,資產負債率大幅升高。較高的資產負債率會給公司帶來較大的財務壓力,增大了公司的財務風險。2013年第一季度末總負債達到357.54億元。
  交投:連續三年虧損
  2014年一季度財務報告顯示,3月底合併報表總資產516 .71億元,總負債337 .06億元,資產負債率65.23%;2013年一季度財務報告顯示,3月底合併報表總資產436 .37億元,總負債310 .21億元,負債率71.09%;2012年3月底,交投集團總資產405.27億元,總負債275.77億元,資產負債率68.05%。
  2013年交投集團凈利潤虧損8.4億元,2012年虧損6.92億元,2011年虧損1.32億元。
  城投子公司:評級公司認定盈利能力過弱
  城投集團旗下子公司廣州市城市建設投資集團有限公司2012年年末,總資產294 .11億元,總負債151 .65億元,資產負債率51 .71%;2011年,總資產30 1 .28億元,總負債156 .62億元,資產負債率52 .11%。2012年,建投公司利潤總額為0 .17億元;2011年這一數據為0 .16億元;2010年0 .13億元。
  其跟蹤評級報告顯示,聯合資信評估有限公司(下稱“聯合資信”)在2013年7月將建投公司主體長期信用評級由A A +下調至A A。聯合資信稱,建投公司自2011年後資產、負債規模顯著下降,營業收入及盈利能力有所降低。“跟蹤期內,公司經營仍無明顯改善,盈利能力過弱。”
  廣州地鐵:2013年一季度負債629億元
  廣州市地下鐵道總公司(下稱“廣州地鐵”)2013年9月末,總資產1386.37億元,總負債639.8億元,資產負債率46.15%;2012年年末,總資產1252.79億元,總負債570 .91億元,資產負債率45.57%;2011年,總資產1097.44億元,總負債502.21,資產負債率45,76%;2010年年末960 .03億元,總負債447.41億元,資產負債率46.60%。
  2013年度第一期短期融資券募集說明書顯示,2013年一季度,廣州地鐵總資產1339.92億元,總負債629 .01億元,資產負債率近47%。2012年凈利潤為12.20億元。廣州地鐵稱,2011年至2015年是新線建設高峰期,投資項目較多將導致債務規模增長較快。
  新境況
  失去融資平臺輸血城建瞄準保險資金
  已有三家保險公司和市政府簽約將投400多億元
  在融資平臺借錢的管道被中央收緊之後,廣州市政府正在尋求利用保險資金為城建項目輸血。在不久前落幕的“新廣州新商機”2014年招商推介會上,三家保險公司和廣州市政府簽約,協議將400多億元保險資金投入廣州基礎設施和城建項目。險資正在成為廣州市政府除銀行貸款和發債之外的全新融資渠道。
  在為廣州城建項目引入險資的過程中,“廣州產業基金”開始逐漸浮出水面,成為合作雙方的平臺。
  資料顯示,廣州產業基金是2013年專門成立的政府產業投資平臺,註冊資本1億元。廣州產業基金最早由做金融出身的副市長歐陽衛民牽頭組建,定位是推動區域經濟轉型,推進戰略性主導產業發展,促進產業轉型升級。在去年基金的成立儀式上,廣州市委書記萬慶良、市長陳建華共同揭牌。
  和側重城建業務的城投、交投等融資平臺不同,廣州產業基金更側重資本運作,這也對產業基金的管理能力提出極高的要求。據悉,由於此前缺乏相關領域的經驗,廣州產業基金團隊基本空降。他們當中不僅有來自市場化基金領域的人才,還有從發改委、城建處等政府部門調入的官員。
  從目前披露的資料看,保險資金和廣州市政府合作的方式主要是股權投資,而不是像銀行一樣大都採用發放貸款的債權模式,這意味著廣州市政府無需每年向保險公司償還債務本金和利息,只要用城建項目本身產生的營業收入償還即可,有廣州市政府信譽作為擔保,保險公司也不用擔心還不了錢,如果城建項目運營得好,還能從中拿回比銀行貸款利率更高的回報。
  歷程
  官民博弈下的七大平臺生長史
  廣州七大融資平臺的組建始於2008年10月市政府下發的39號文(全名叫《城市建設投融資體制改革方案的通知》),而當時的大背景則是廣州因為舉辦亞運會,急需大量的城建資金進行城市改造。
  39號文
  在39號文中,市政府如此解釋成立七大融資平臺的考量:“在城市建設、水務、交通、地鐵、垃圾處理、燃氣、亞運城等基礎設施領域,通過整合城市資源,靈活採用不同的運作模式,培育若干個具備可持續發展能力的國有專業性投融資集團,承擔起原由政府部門或事業單位負責的城市公共基礎設施的投融資、建設、運營和國有資產保值增值任務,並更好地為社會提供公共服務。”
  七大融資平臺成立之後確實在短時間內為廣州備戰亞運籌集了大量的資金,在地鐵建設、城市翻新改造和治水工程中,城投和水投起碼為市政府籌集了上千億元的資金,這些錢為亞運的成功舉辦奠定了堅實的基礎。
  不過,和市政府官方一味對七大融資平臺的褒獎聲音不同,民間對39號文質疑的聲音卻一直都沒有停息過。在39號文下發不久,2009年番禺東涌鎮律師(知名網友“巡洋艦”)因番禺垃圾焚燒項目對39號文產生興趣,質疑政府通過39號文把廣州垃圾處理權全部交給廣日集團處理是否合理,通過政府信息網申請要求公開39號文,也就是從此事開始,七大融資平臺才正式走入公眾視角。
  此後廣東省政協常委孟浩接力網友的質疑,公開要求政府公開39號文,他個人從2012年1月1日起蓄鬚明志,用行為藝術的方式要求廣州市政府公開39號文。廣州知名律師朱永平隨後以狀告廣州市政府作為聲援。在民間的力爭下,2013年廣州市兩會市長新聞發佈會上,市長陳建華承諾當年3月底會公開39號文,後市政府準時兌現諾言,39號文和七大融資平臺終於現身,接受公眾檢閱。
  謀轉變
  經過近多年的運營,目前七大集團的表現各有不同,地鐵公司、廣發集團、交投集團等,本來就是具有優質資產的企業,暫未出現較大的問題。廣日集團則因為垃圾焚燒爭論以及相關資本運作,飽受公眾質疑。而曾經“一天花一個億”治水的水投集團,則陷入流動性資本嚴重緊缺的狀況,年虧損1億元以上,在2013年靠政府註入100億元資產才得以舒緩。“巨無霸”型的城投集團,雖然年盈利能力達20億元,但總債務已超過1000億元。
  民間持續的質疑和關註也引起了市人大的重視,從2012年開始,市財政局開始定期向市人大就融資平臺和市本級政府債務的來源和償還情況進行說明,而另一方面,從2012年開始,中央對地方融資平臺的摸查和整改也陸續進行,上下兩股力量形成合力,一方面放開地方政府發債權限,讓融資平臺退出為政府籌資的功能,轉變為一般性的國企,另一方面逐步將融資平臺納入規範化、透明化管理。
  部門說法
  廣州市發改委:
  用新金融手段解決融資問題
  據瞭解,廣州市幾大融資平臺已經陸續與政府“分手”。沒有了這些融資平臺,城市基礎設施建設錢從哪裡來?廣州市財政局有關人士表示:“基礎設施現在基本上能財政投入的就財政投入,而政府性債務目前都要報給人大,公開透明。”“地鐵雖然不是融資平臺,但是現在唯一可以融資的就是地鐵,因為地鐵比較特殊。”業內人士分析,地鐵的特殊性在於它耗資量大,不融資的話地方政府無法負擔,此外,地鐵本身效益比較好。
  廣州市發改委有關人士透露,城投集團自去年以來沒有發過企業債。目前廣州也在創新一些金融手段、金融產品來解決融資問題,例如去年掛牌的產業投資基金就是一個創新手段。
  專家分析
  中山大學嶺南學院財稅系主任林江:
  不要一刀切
  可向民資找錢
  林江認為,中央政府是希望從根本上解決地方融資平臺造成的大量隱性負債,但是短期內肯定會對地方融資造成負面影響。他認為,對於融資平臺應該區別對待,如果這個融資平臺不僅是靠政府信用去擔保,而是本身也有一些優質資產,那麼可以考慮不要一刀切。比如廣州地鐵,其實就不需要一刀切,應該區別對待。
  “現在土地財政和融資平臺都被卡了,短期內也沒看到廣州找到什麼更好的辦法(找錢)。”林江表示,如果要想找其他方式減輕財政壓力的話,只能向民營資本去找錢,做一點金融創新。“比如能不能夠把一些項目打包,將一些長期才能得到回報的項目與一些短期可以獲得收益的項目配對。”如果純粹拿一個地鐵項目去民間融資,對民營資本其實吸引力不大;但是如果找到投資期限和收益的平衡點,民資也許會介入。
  林江還建議,可以考慮發一些可轉換債券,設定一些條件,等到有收益了,這些可轉債就可以轉換成股權,這樣政府就不用還錢了。此外,還可以跟保險、信托基金進行融合。“現在很多民間資本不投資,是擔心沒回報。”他表示,如果有保險業介入擔保,達不到回報率保險公司就賠付,那麼民間資本就會安心投入,“還是會有辦法讓民間資本進來的”。
  統籌:南都記者 魏凱
  採寫:南都記者 魏凱 馮葉 徐艷 實習生 陳紅艷  (原標題:七大融資平臺不再成政府錢袋子)
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